“L’ESPERIENZA DELLA PROVINCIA DI PISA NELL’INNOVAZIONE DEL PROCESSO DEGLI ACQUISTI: ASTE ON LINE E ACQUISTI AGGREGATI”
1.	Gli acquisti nella P.A.
2.	Il ruolo della Provincia di Pisa
a)	Innovazioni sul Piano Tecnologico
-	Sviluppo del sito Internet
-	Informatizzazione delle procedure dell’iter degli appalti
-	Firma digitale
-	 Gare on line
b)	Innovazioni sul piano organizzativo
-	Istituzione della U.O.O. Provveditorato
-	Sviluppo di forme di aggregazione tra enti
c)	Innovazione sul piano operativo
-	Convenzioni aperte
-	Risultati conseguiti

1.	Gli acquisti nella PA
La materia degli approvvigionamenti sta assumendo sempre più importanza e attenzione da parte dei vari livelli di governo dell’amministrazione pubblica.
Infatti  il tema della gestione dei servizi e, in particolare dei processi di acquisto, è già da tempo al centro del dibattito politico e istituzionale, più precisamente dalla Legge finanziaria per l’anno 2000 (Legge n. 488/1999).
A partire da allora i vari governi hanno progressivamente ampliato, con le successive Leggi Finanziarie la propria azione di intervento nell’ambito della categoria di spesa “consumi intermedi” e, in particolare, nel settore degli acquisti di beni e servizi della pubblica amministrazione, in quanto in quest’area sono possibili notevoli margini di risparmio attraverso l’utilizzo di nuovi strumenti tecnologici e normativi.
In particolare le nuove modalità di acquisti di beni e servizi rappresentano una grossa opportunità per la pubblica amministrazione, resa disponibile dalle nuove tecnologie. 
L'attenzione all’innovazione della funzione approvvigionamenti si inscrive infatti, all'interno del più generale progetto di riforma della pubblica amministrazione  promosso negli ultimi anni e inserito esplicitamente nelle ultime  finanziarie.
In particolare si stanno diffondendo nuovi modelli e strumenti di gestione aziendale basati su concetti di produttività ed efficienza e su un diverso ruolo dell’amministrazione e si stanno sviluppando tecnologie informatiche e telematiche destinate a rappresentare il nuovo volto della P.A. (e-procurement). 
La Provincia di Pisa ha sperimentato in tempi recenti nuovi modelli di gestione della funzione acquisti. 
L’innovazione gestionale si è sviluppata in particolare su due piani: 
-	il piano tecnologico, attraverso l’utilizzazione di nuove tecnologie nelle procedure di acquisizione di beni e servizi;
-	il piano organizzativo soprattutto con la nascita di modalità nuove di forme di aggregazione tra gli enti locali, tramite apposite convenzioni, per la gestione in comune dei processi di acquisto.
   Questo percorso di innovazione ha fatto sì che la Provincia di Pisa sia stata selezionata nella ricerca “Individuazione e studio di best practice nella PA italiana in materia di e-procurement”, pubblicata a maggio 2003 nella collana Materiali del Formez, tra  una prima rosa di amministrazioni  che si sono distinte relativamente all’introduzione di nuovi strumenti di acquisto fornendo servizi specifici e strumenti e metodi per sostenere il cambiamento nel settore strategico.
Nell’ambito delle iniziative intraprese dal Formez a favore delle amministrazioni coinvolte nell’indagine “Individuazione e studio di best practice nella PA italiana in materia di e-procurement”  sulle nuove modalità di acquisto a partire dal 2003 c’è stata l’organizzazione di workshop e l’avvio di laboratori: il I° Laboratorio “I nuovi modelli di gestione degli acquisti delle pubbliche amministrazioni” febbraio/luglio 2003 , il II° Laboratorio,  “La gestione delle procedure telematiche di acquisto”, si è concluso nel mese di maggio e sono in corso di  presentazione le Linee Guida.
Inoltre il progetto “Come riorganizzare le procedure di acquisto di una Provincia”, presentato dalla Provincia di Pisa è risultato vincitore della V° edizione del premio Cento Progetti al servizio dei cittadini, realizzato dal Dipartimento della Funzione pubblica in collaborazione con il Formez.   Pertanto il progetto è stato inserito nella banca dati delle esperienze d’innovazione buoniesempi.it, che fa parte del programma Cantieri del Dipartimento della funzione pubblica.

2.	Il ruolo della Provincia di Pisa
a)	Innovazioni sul Piano Tecnologico
-	Sviluppo del sito Internet
Nell’ambito della ristrutturazione  del sito Internet della Provincia le pagine web relative ai bandi di gara sono state arricchite, oltre che dalla pubblicazione dei bandi, anche dalla pubblicazione degli esiti degli appalti aggiudicati e dalle comunicazioni ente/Ditte partecipanti. La pubblicazione sul sito dei bandi è effettuata per tutti gli appalti di qualsiasi importo e si è rivelata un ottimo strumento per attirare l’attenzione di un maggior numero di imprese; ciò a sua volta ha comportato l’ampliamento della partecipazione alle gare di appalto indette dall’Ente e ha contribuito a dare pratica attuazione al principio di trasparenza in materia di appalti.

-	Firma digitale
La Provincia di Pisa ha attivato contatti con la Regione Toscana, che ha fornito gratuitamente 40 smart card con lettore al Presidente della Provincia, agli Assessori, al Segretario Generale  ai Dirigenti. E’ previsto in tempi brevi l’affidamento del servizio per l’installazione delle funzionalità connesse per poter procedere alla sottoscrizione delle scritture private, dei contratti e delle fasi delle gare on line in forma digitale .

-	Informatizzazione delle procedure dell’iter degli appalti
Al fine di poter gestire il carico di lavoro conseguente all’aumento del numero delle gare di appalto (+ 70% i bandi pubblicati rispetto al 2001) è stato disposto l’acquisto di un software specifico per la gestione di tutto l’iter delle gare (dalla pubblicazione del bando alla stipula del contratto) allo scopo di gestire in modo più razionale e rapido le procedure così da poter svolgere un numero più elevato di gare mantenendo lo stesso personale. In particolare il programma è fondato sulla gestione di un archivio ditte partecipanti che viene progressivamente aggiornato e da un archivio gare che una volta implementato dei dati base genera i relativi documenti fondamentali (graduatoria, verbale, contratto).

-	Gare on line 
All’inizio dello scorso anno ha avuto inizio il progetto per la gestione delle gare on line che si è poi concretizzato con l’individuazione del partner gestore informatico della piattaforma telematica per la Provincia di Pisa.
Il progetto prevede l’utilizzo di questo strumento per gli approvvigionamenti di beni e servizi gestiti ad oggi attraverso le gare ad evidenza pubblica, per questo l’obiettivo è stato quello di individuare una piattaforma che ottemperi a tutte le indicazione stabilite del DPR 101/2002.
E’ stato redatto il Bando di abilitazione per le gare telematiche e per il mercato elettronico, è stato approvato il Regolamento per le gare on line e sono state individuate le categorie merceologiche, mentre sono in corso di definizione  i bandi di gara e la codificazione dei prodotti. 
E’ stata firmata una convenzione tra Provincia e Comune di Pisa per l’uso della piattaforma per le gare on line, condividendo il sistema di gestione delle gare on line.
Con tale atto si sono realizzati tre obiettivi: 1) riduzione delle spese dovuto alla compartecipazione delle spese relative al canone di gestione, 2) favorire l’approccio delle ditte potenzialmente interessate a partecipare alle gare relativamente alla comprensione della nuova modalità, di formazione e di adesione al sistema, 3) incoraggiare la collaborazione tra enti nella ricerca di soluzioni comuni e strategie innovative.

b)	Innovazioni sul piano organizzativo
-	Istituzione della U.O.O. Provveditorato
La Provincia di Pisa ha scelto la via dell’accentramento degli acquisti con la costituzione della UOO Provveditorato. Tale ufficio ha la funzione di raccogliere le esigenze di forniture e servizi di tutte le strutture della Provincia allo scopo di predisporre le forme di acquisto più idonee.
In particolare l’obiettivo che si vuol realizzare è l’acquisizione di quanto necessario per il funzionamento dell’ente ottenendo le migliori condizioni in termini di rapporto qualità/prezzo e al tempo stesso controllare e monitorare la spesa.
La azioni intraprese  sono finalizzate al raggiungimento di obiettivi di efficacia e di efficienza nella gestione delle procedure di acquisto di beni e servizi.
Ciò non solo limitatamente agli uffici provinciali ma anche per i Comuni della Provincia. In tal senso, la Provincia intende porsi quale agenzia di acquisto in grado di utilizzare strumenti di e-procurement quali le gare on line. 
La scelta organizzativa e le modalità di azione della U.O.O. Provveditorato sono state rafforzate con l’approvazione del regolamento dei contratti e con la regolamentazione delle spese in economia, dove la struttura e le sue competenze sono opportunamente disciplinate.

-	Sviluppo di forme di aggregazione tra enti
Terminata la fase sperimentale di costituzione della nuova U.O.O. e di organizzazione del servizio acquisti centralizzato con risultati apprezzabili, l’obiettivo dell’innovazione del processo di acquisto  è di far diventare la Provincia una “agenzia di acquisto”, una sorta di Consip locale per i 39 comuni della Provincia, attraverso l’utilizzo di cataloghi on line,  gare telematiche ed altri strumenti di acquisto che possano favorire la riduzione della spesa (es.: convenzioni).
La normativa, dalla L. 241/90 al T.U. E.E. L.L. e quindi alle ultime Leggi Finanziarie, rappresenta, come si è visto, un fattore di spinta verso forme di aggregazione negli acquisti, anche a livello locale, ai fini di contenimento della spesa, ma anche di semplificazione e razionalizzazione dell’azione amministrativa. 
Il Consiglio Provinciale ha approvato nel mese di febbraio la bozza di convenzione per la gestione associata delle procedure di gara per la fornitura di beni e servizi con i Comuni della Provincia.
La gestione associata delle funzioni tra gli enti locali trova infatti una specifica attuazione e finalizzazione nel settore degli acquisti di beni e servizi nelle amministrazioni ai fini di razionalizzazione e risparmio della spesa pubblica.  
Si può ritenere che l’associazionismo tra gli enti, ai diversi livelli di governo del territorio, consente di conseguire numerosi vantaggi quali:
•	risparmi economici; 
•	risparmi di risorse umane; 
•	risparmi di tempo;  
•	snellimento e semplificazione delle procedure;  
•	standardizzazione degli ordini di acquisto;  
•	utilizzo di personale tecnico competente. 
 Il modello operativo che la Convenzione per l’aggregazione negli acquisti tra enti realizza si basa sul bilanciamento ottimale tra coordinamento della spesa e autonomia delle amministrazioni con l’adesione alla convenzione e la successiva attuazione del contratto di acquisto.  
Il modello operativo prevede, infatti, l’attribuzione della gestione della domanda alle singole amministrazioni in quanto utenti del bene/servizio e l’affidamento all’ente capofila designato del compito relativo alla svolgimento delle procedure di gara. 
Le singole amministrazioni definiscono i fabbisogni e i requisiti di acquisto, provvedono agli approvvigionamenti contattando direttamente i fornitori e gestiscono i pagamenti. Il progetto assicura quindi la piena autonomia delle singole amministrazioni negli acquisti di beni e servizi in termini di programmazione dei tempi e quantità degli acquisti ed il rapporto diretto con i fornitori convenzionati. 
L’ente capofila propone e realizza le strategie di approvvigionamento tramite la gara e la successiva conclusione del contratto con i fornitori. 
I fornitori, infine, interagiscono con l’ente capofila nella fase di stipula del contratto e forniscono direttamente alle amministrazioni i beni e i servizi. 
Questo modello operativo assicura il conseguimento dei benefici connessi al coordinamento della spesa e l’autonomia delle amministrazioni. Il coordinamento della spesa consente di attivare la leva sui volumi, in termini di risparmi e livelli di servizio. L’autonomia delle amministrazioni assicura a sua volta rapidità d’azione e responsabilità diretta sulla spesa. 
L’aggregazione di enti locali per l’acquisto in forma associata di beni e servizi si perfeziona con la conclusione di una convenzione organizzativa o accordo tra gli enti medesimi. 
Al fine di stipulare una convenzione per la gestione associata della funzione acquisti, gli enti locali devono porre in essere alcuni atti di rilevanza giuridica “a monte” e “a valle” della convenzione medesima. 
Si possono in particolare distinguere quattro fasi principali in sequenza tra loro.  
1) La prima fase è diretta alla formazione della volontà espressa degli enti locali di attuare una collaborazione durevole per l’acquisto in forma aggregata di beni e servizi attraverso la stipulazione di una apposita convenzione. Si tratta di una fase particolarmente delicata in quanto richiede una scelta strategica e politica del singolo ente locale di “mettere in comune” con altri enti la funzione acquisti, anche se per un periodo limitato nel tempo e non in modo esclusivo.
La “messa in comune” della funzione acquisti comporta tra l’altro la scelta di delegare di volta in volta, nel rispetto delle condizioni previste dalla convenzione, ad un altro ente, in qualità di ente capofila, lo svolgimento dell’intera procedura di gara in nome e per conto dell’ente delegante.       
La volontà del singolo ente locale si perfeziona quindi, con l’emanazione da parte dell’organo politico (consiglio comunale, provinciale…) di una apposita delibera. 
In particolare, nella delibera consiliare l’ente stabilisce di: aderire alla convenzione per la gestione associata degli acquisti, approvare contestualmente lo schema di convenzione che diventa parte integrante e sostanziale della delibera stessa, autorizzare i Dirigenti e/o Responsabili competenti a porre in essere i provvedimenti necessari per dare attuazione alla convenzione medesima. 
2) La seconda fase è costituita dalla stipulazione della convenzione per la gestione associata di procedure di gara per l’acquisto di beni e servizi. 
Sottolineo che la convenzione è finalizzata alla gestione associata delle procedure di gara tout court, a prescindere dall’utilizzazione o meno di piattaforme tecnologiche. 
Le amministrazioni locali possono procedere pertanto a stipulare una convenzione anche per gare svolte secondo procedure e modalità tradizionali, e quindi al di fuori del contesto dell’e-procurement. 
3) La terza fase  è propedeutica allo svolgimento delle singole procedure di gara. 
Nel caso in cui, viceversa, la convenzione sia diretta alla gestione di una pluralità di procedure di gara non predefinite, vi è l’esigenza di ulteriori e specifiche manifestazioni di volontà dell’ente locale convenzionato, oltre  all’adesione iniziale.
In particolare, si può prevedere che i Dirigenti e/o Responsabili competenti di ciascun ente locale convenzionato al fine della partecipazione alla singola gara emanino un provvedimento o determinazione. 
Questo provvedimento attuativo ha tre obiettivi principali: 
-	delegare l’ente capofila allo svolgimento della procedura di gara e alla stipulazione del contratto con il fornitore; 
-	individuare i beni o i servizi di cui l’ente necessita ed indicare il relativo fabbisogno; 
-	impegnare l’ente ad acquistare il fabbisogno indicato.   
4) La quarta fase è quella relativa all’esecuzione del contratto. Una volta conclusa la gara e stipulato il contratto con il fornitore, i singoli enti locali convenzionati hanno il compito di vigilare sulla corretta esecuzione delle prestazioni contrattuali, nonché di porre in essere tutte le attività e gli atti necessari per dare attuazione al contratto medesimo. 
In tale fase assume rilevanza, tra gli altri atti, l’adozione, da parte di ciascun ente convenzionato, del provvedimento o determinazione di impegno contrattuale nei confronti del fornitore, rispetto alla propria quota, per la liquidazione delle rispettive competenze. 
Le  caratteristiche e gli elementi più qualificanti sono i seguenti: 
•	l’ambito soggettivo comprende livelli diversi di governo del territorio (province, comuni);
•	l’oggetto della convenzione non riguarda una singola gara, bensì una pluralità non predefinita di procedure di gara per l’acquisto di beni e servizi;
•	di conseguenza, la convenzione ha una durata pluriennale (cinque anni), eventualmente rinnovabile;
•	si tratta di una convenzione “aperta” in quanto è ammessa, in qualunque momento della durata della convenzione stessa, l’aggregazione successiva di altri enti locali facenti parte del territorio della regione;
•	non esiste alcuna struttura di intermediazione in quanto l’intera procedura di gara dalla fase istruttoria alla fase conclusiva di stipulazione del contratto con il fornitore è delegata all’ente capofila; 
•	l’ente capofila, agisce quindi come amministrazione aggiudicatrice in nome e per conto degli altri enti deleganti, facendosi carico delle relative spese; 
•	i compiti dell’ente capofila si esauriscono in linea generale con lo svolgimento della procedura di gara e la stipulazione del contratto con il fornitore, in quanto nella successiva fase di esecuzione dello stesso si stabiliscono rapporti diretti tra i singoli enti aggregati e il fornitore medesimo;  
•	esiste invece un Comitato di gestione composto da un rappresentante per ogni ente locale aderente con compiti di indirizzo e coordinamento; 
•	la convenzione prevede una “quota libera” ovvero la facoltà di prevedere negli atti di gara l’opzione che altri enti locali appartenenti alla regione, pur non aderendo alla convenzione stessa, possano procedere, nei limiti dei propri regolamenti per gli acquisti in economia, all’acquisto diretto, alle medesime condizioni previste nel contratto concluso tra il fornitore e gli enti convenzionati e nei limiti quantitativi indicati nei relativi atti di gara.
•	Si prevede che la piattaforma tecnologica, una volta realizzata dall’ente capofila, possa essere utilizzata per realizzare le procedure di acquisto di beni e servizi.

c)	Innovazione sul piano operativo
-	Convenzioni aperte
Un’ulteriore iniziativa è stata l’implementazione in maniera sistematica del “sistema gare” fondato attraverso lo strumento delle cd. “Convenzioni aperte”, che hanno consentito di individuare il fornitore di beni e servizi, indicati in modo dettagliato nei capitolati, che si obbliga per un determinato periodo di tempo ad effettuare la fornitura o il servizio fino alla concorrenza dell’importo massimo stabilito nel bando di gara. 
La fase iniziale del processo di approvvigionamento accentrato si è svolta mediante licitazioni private aggiudicate con il criterio del massimo ribasso, introducendo però l’obbligo da parte dei partecipanti alla gara di presentare insieme all’offerta i propri cataloghi e/o schede con i relativi prezzi semplicemente per acquisire delle informazioni utili. Il risultato di questo primo passo è stato sorprendente, lo scostamento calcolato tra le spese per gli acquisti di materiale analogo effettuate negli anni precedenti dai diversi settori, e quelle effettuate per la fornitura, si è rivelato molto ampio.
Un passo successivo ha riguardato l’introduzione del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuando una serie di criteri di valutazione quali tempi di consegna, livello di qualità del prodotto, importi degli ordini minimi, ecc. 
Tale criterio consente di tutelare l’ente sul piano della qualità dell’offerta e di coinvolgere i diversi Servizi dell’ente,che possono partecipare in sede di stesura dei capitolati tecnici e attraverso la partecipazione di loro componenti nelle Commissioni tecniche di valutazione delle offerte. 
Per la maggior parte di forniture e servizi si è scelto il sistema di acquisti basato sulle convenzioni aperte pluriennali senza prefissare un importo a base di gara, ma fissando solo un limite massimo. 
Con tali procedure le Ditte partecipanti sono chiamate ad effettuare un’offerta a prezzi unitari non essendo previsto un importo a base di gara sul quale effettuare un ribasso.
Sulla base delle esigenze segnalate dai vari Servizi dell’ente vengono stabilite le necessità dell’ente e di conseguenza viene calcolato un importo massimo per il servizio o la fornitura.
Le ditte partecipanti autocertficano il possesso dei requisiti richiesti dal bando di gara mediante la compilazione di apposite schede allegate allegate alla lettera di invito.
In sede di offerta è richiesta, oltre la compilazione del modulo di offerta economica predisposto dall’ente, anche la presentazione del listino prezzi, in quanto trattandosi di gare pluriennali è prevista la possibilità di revisione dei prezzi.
Le convenzioni aperte pluriennali consentono di ridurre il numero delle gare e di effettuare sensibili risparmi in quanto è possibile ottenere prezzi più bassi attraverso l’accorpamento dei servizi e delle forniture da appaltare (cd. economie di scala).
Attraverso tale sistema si realizza in modo concreto l’esigenza di trasparenza in quanto il ricorso alla trattativa privata è limitato ai soli casi previsti dalla legge, cioè essenzialmente per particolari tipologie di beni o quando l’urgenza non consenta  lo svolgimento delle procedure ordinarie.
Il sistema delle convenzioni aperte inoltre individuando un fornitore per una determinata tipologia di beni o servizi (es. computer, arredi,…) consente di non dover gestire le scorte di magazzino, in quanto la Ditta aggiudicataria è obbligata ad effettuare le consegne nei diversi uffici dislocati su tutto il territorio provinciale, nei termini stabili dal capitolato speciale.
Prima di procedere alla pubblicazione dei bandi è stato indispensabile provvedere ad una raccolta dei fabbisogni di tutti i Servizi e a pubblicare sul sito Internet della Provincia l’elenco delle forniture e dei servizi da appaltare. A valle di tale pubblicazione numerose aziende, presenti sul territorio nazionale hanno richiesto di essere invitate a partecipare alle gare.
 Diverse sono state le gare implementate con il sistema delle cd. “convenzioni aperte”: arredamento d’ufficio, arredi scolastici, personal computer, carta e cancelleria, servizio di riproduzione copie, servizio di stampa di manifesti, esternalizzazione del servizio di portierato.

-	Risultati conseguiti
I passi principali realizzati dalla Provincia nell’innovazione del processo di approvvigionamento sono: 1) definire la domanda, in quanto definite le caratteristiche dei beni/servizi da inserire nella formulazione dell’offerta, diventa più facile stabilire la/le procedure relative agli ordini e alle consegne. Tali procedure vengono codificate e richiamate nella convenzione di fornitura; 2) gli elementi caratterizzanti ogni tipologia merceologica, sia dal lato dell’offerta che della domanda, sono inseriti nel Capitolato speciale e successivamente in un’apposita convenzione con la quale la ditta aggiudicataria sottoscrive le condizioni di fornitura. Analogamente gli ordini d’acquisto devono rispettare quantità minime e un numero massimo di ordini in un dato arco temporale; 3) l’ordinativo proviene dal centro di costo con il visto del Servizio corrispondente e contiene il riferimento al capitolo di bilancio e alla convenzione di fornitura. L’ufficio Provveditorato provvede al controllo, se l’ordinativo è regolare dà il “nulla osta” e inoltra la richiesta alla ditta fornitrice. Sono state riscontrate difficoltà in fase di individuazione, nell’ambito del capitolato, di criteri oggettivi di definizione delle caratteristiche dei beni/servizi (aspetti tecnico/economici, modalità di consegna o di fornitura, ecc.). Essi sono utili alla valutazione del bene/servizio in termini economici, di qualità, di modalità di fornitura e di gradimento dell’utenza.
La razionalizzazione operata ha comportato un miglioramento, un’uniformità dei prodotti/servizi forniti, un soddisfacente rapporto qualità/prezzo, tempi di consegna ridotti e principalmente un contenimento della spesa per acquisti che, negli ultimi tre anni, si è ridotta di oltre il 18%. 
L’esperienza ha infatti dimostrato che la creazione di una struttura centralizzata ha prodotto un risparmio di spesa in quanto gli acquisti di servizi e forniture non vengono più gestiti dai singoli servizi ma attraverso gare ad evidenza pubblica realizzando affidamenti pluriennali.
L’utilizzo ormai costante delle convenzioni aperte ha portato all’elaborazione di schemi tipo, capitolati, moduli di offerta e parametri di valutazione che consentono di ridurre i tempi di preparazione della gara.
dott.ssa Irene  Barbafieri
Provincia di Pisa
Direzione Generale
U.O.O. Provveditorato e Segreteria Generale
Tel.050/929320 - email: i.barbafieri@provincia.pisa.it